A limitação de mandatos: o que está em jogo?

Por Luís de Sousa, Presidente da TIAC

No próximo dia 3, os partidos do arco do Governo apresentarão uma proposta para a alteração da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto – Estabelece limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais. Esta iniciativa configura um retrocesso na qualidade da democracia.

O problema
A ausência de alternância no poder facilita a corrupção política.

O pressuposto
A corrupção política, entendida como o abuso de funções públicas para benefício de interesses privados, constitui um óbice ao desenvolvimento económico e social dos países, ferindo a legitimidade democrática e a confiança dos cidadãos nos atores e instituições políticas.

Robert Klitgaard (1988) sintetizara a raiz do problema na seguinte equação: corrupção = monopólio + discricionariedade – responsabilização. De acordo com as teorias da “escolha pública” quanto mais competitivas forem as estruturas políticas e económicas de um país, menor o nível de corrupção. Se à partida todos os eleitos e partidos tentam rentabilizar o seu mandato, valendo-se das suas próprias prerrogativas para mercadejar o poder, então quanto menor for a possibilidade de um partido governar em absoluto, isto é sem alternativas e alternância, menor será o risco de corrupção política. Como alertara o céptico Lord Acton (1887), se o poder corrompe, o poder absoluto corrompe absolutamente.

Talvez seja exagerado pensar que todos os políticos andam na política com o intuito de enriquecer ou enriquecer os seus familiares e amigos. Contudo, não deixa de ser verdade, como refere Przeworski (1991, 1999) que um dos elementos distintivos de qualquer democracia desenvolvida é a possibilidade dos eleitos serem removidos de uma forma pacífica e sem colocar em risco a própria existência do regime.

O pluralismo e alternância, não sendo um antídoto contra a corrupção, tem pelo menos o mérito de introduzir alguma incerteza quanto à perpetuação dos eleitos no poder, criando concorrência e contra-poderes, aumentando o escrutínio público, limitando a discricionariedade do detentor do cargo e portanto aumentando os custos morais associados a este tipo de transações ilícitas (Pizzorno 1992; Della Porta 1992; Ackerman 1978; Horowitz et al. 2009).

A solução
As eleições são o mecanismo de predileção da democracia para produzir a rotação de elites no poder. Porém, em muitos contextos, não obstante existam condições formais para a realização de eleições livres e justas, não se verificam condições substantivas para a criação de alternativas de poder e consequentemente alternância. A limitação temporal de mandatos surge assim como uma tentativa de dar resposta a esta deficiência democrática, a par de outras medidas, tais como: a proibição de acumulação de mandatos, a segregação de funções, a existência de quotas, etc. Trata-se de uma medida preventiva do abuso de poder.

O alcance limitado da actual lei
De acordo com a atual lei de limitação de mandatos, o presidente de Câmara Municipal e o presidente de Junta de Freguesia em exercício de funções encontram-se impedidos de se recandidatarem após três mandatos consecutivos.

No que concerne os presidentes de Câmara em particular, tendo em conta que estes têm a faculdade de poder concentrar as principais funções executivas no seu cargo (art. 69º da lei 169/99 de 18 de setembro com as alterações da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro), a limitação temporal faz sentido. Muito do clientelismo e corrupção política verificada ao nível autárquico está associado ao monopólio de poder e discricionariedade do cargo de presidente de Câmara.

A lei nem se quer é demasiado restritiva, visto que o mesmo candidato pode permanecer no poder durante 12 anos (!) consecutivos e vir a recandidatar-se, caso não tenha renunciado prematuramente o cargo, findo o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido.

O que a lei não acautelou:

  • A atual lei coloca um limite no número de mandatos a um candidato num sistema eleitoral de listas fechadas. Por conseguinte, apenas o cabeça de lista em exercício de funções encontra-se impedido de se recandidatar após três mandatos sucessivos. Isto significa que a limitação atua sobre os riscos associados à permanência no poder do mesmo detentor do cargo e não os que possam advir da permanência do mesmo partido no poder;
  • Se por um lado é o carisma e popularidade do presidente que leva o partido às vitórias consecutivas, por outro lado é o partido que propicia as condições do seu sucesso eleitoral, em particular quando o mesmo se encontra no poder quer ao nível autárquico como ao nível nacional, Isto leva a que a saída dos edis em “fim de época”, seja feita de uma forma concertada: o presidente de Câmara começa por delegar muitas das suas competências financeiras no seu vice-presidente e opta por antecipar a sua saída, permitindo algum tempo de preparação ao número dois da lista, de modo a que este consiga consolidar apoios, tranquilizar as clientelas e ganhar algum capital de imagem próprio antes do arranque da campanha eleitoral. O partido agradece e compromete-se a providenciar um para-quedas dourado ao edil em cessação de funções;
  • A atual redação da lei de limitação de mandatos não só acaba por ter um impacto limitado na prevenção de abusos no exercício de funções e no desmantelamento de redes clientelares ao nível local, como também desvirtua a vontade popular transmitida pelo voto. As eleições autárquicas são de pendor presidencialista, não apenas pelo facto de os eleitores votarem na figura do cabeça de lista como futuro presidente, mas porque a própria lei que define o quadro de competências e regime jurídico deste órgão municipal assim o estipula: “É presidente da Câmara Municipal o primeiro candidato da lista mais votada” (art 57º da lei 169/99 de 18 de setembro com as alterações da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro). Portanto, ao não determinar a obrigatoriedade de realização de eleições intercalares para este órgão, a limitação de mandatos, na sua atual configuração, está a contribuir para a sua deslegitimação. Esta questão não se levanta apenas nos casos em que os presidentes de câmara renunciaram o mandato em virtude da atual limitação temporal, mas para qualquer saída antecipada do exercício de funções.

A falta de vontade política…
O problema deste tipo de mecanismos é o cosmetismo legislativo a que estão sujeitos, isto é, a tendência para o legislador invocar os benefícios da lei, sem que se empenhe em criar normas robustas para a sua efetiva implementação.

Os dois maiores partidos não estão minimamente interessados em pluralismo político ou partilha de poder e muito menos em alternância. Portanto, a limitação de mandatos foi (é) uma causa perdida à nascença.

Importa porém sublinhar que não obstante as suas limitações, a atual lei atinge 149 presidentes de Câmara em 2013, a maioria do PSD, com ou sem coligação. Ou seja, cerca de 50 por cento dos concelhos serão obrigados a mudar de rosto nas suas lideranças. Num contexto em que a capacidade de distribuição de “tachos” por parte do Governo encontra-se mais limitada e escrutinada, o saldo desta medida é bastante pesado para um partido de base de apoio autárquica como o PSD.

Mais ainda, o PSD encontra-se a braços com uma reforma do poder local que não obstante seja pobre de conteúdo e alcance, não deixou de irritar as suas bases em vésperas de eleições autárquicas. Portanto, uma reforma no sentido de facilitar a vida de alguns barões do partido ao nível local, não é apenas um imperativo estratégico do partido, é também um ato tático de prudência da atual liderança.

O PS, autor desta famigerada reforma em 2005, vem agora defender que o princípio da limitação de mandatos autárquicos aplica-se ao território e não à função, permitindo assim que um presidente de Câmara eleito por três vezes possa candidatar-se novamente a outro município.

Independentemente do volte-face do partido sobre esta questão, o mais grave está na interpretação pouco informada dada ao princípio de limitação temporal de mandatos. Porque não também o argumento do posicionamento na lista? Ou a apresentação de candidatura por outro partido? A limitação de qualquer mandato incide sobre o exercício do cargo e nunca sobre o território onde esse é exercido. Mas se o PS está convencido de que essa é a interpretação justa da atual lei, então porque não avança com recandidaturas de presidentes de Câmara em fim de mandato e deixa a justiça seguir o seu curso quanto à validação das mesmas?

Claramente, a atual lei tornou-se um incómodo para os dois maiores partidos. Portanto, se a lei não presta, mude-se a lei.

O CDS, por sua vez, não sendo adepto de um poder local rosa e laranja, também não é contrário à alteração da lei… desde que ganhe com isso. Resignado à impossibilidade de vir a ganhar sozinho novas autarquias, joga pelo seguro e tenta negociar pelo menos algumas lideranças nos municípios onde existe atualmente uma coligação PSD-CDS.

A reforma que se avizinha retira qualquer efeito prático à limitação de mandatos. Os seus defensores argumentam que o facto de o presidente de Câmara com três mandatos consecutivos ser forçado a candidatar-se noutro município, coloca alguma incerteza quanto à sua reeleição. O que eles não dizem é que muito raramente um candidato, são de mente, natural e com residência noutro concelho se atreveria a candidatar-se por um município onde não tivesse qualquer ligação pessoal e base de apoio. O primeiro entrave à sua candidatura começaria ao nível das próprias concelhias dos partidos.

Sejamos claros: esta revisão tem como único objetivo a disputa do poder nas autarquias das grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em que a transferência se verificaria em concelhos contíguos, onde operam as mesmas redes clientelares de apoio e onde as questões identitárias e territoriais não são particularmente estruturantes do voto. Nestes casos, a apresentação de um candidato do mesmo partido de uma localidade vizinha não causa mossa ao eleitorado e pode até ser determinada pela direção nacional do partido.

… e de responsabilização
Os cidadãos parecem estar pouco mobilizados para o assunto: não só têm permanecido complacentes com a corrupção, colusão de interesses e clientelismo nas suas autarquias, como em muitos casos encaram a política local de uma forma clubística: o importante é que o partido que apoiam vença e vença sempre, certo ou errado, com boa ou má gestão. Portanto, bem vindas sejam as maiorias absolutas, os autarcas popularuscos e a permanência do mesmo partido no poder e fora dele. A mexicanização do poder local não é apenas produto de um mau desenho institucional, mas de uma cultura política pouco responsável e exigente. Infelizmente, esta reforma prosseguirá o seu caminho sem qualquer debate público informado e a democracia ficará mais pobre.

Uma versão condensada deste artigo foi publicada a 30 de agosto de 2012 no jornal Público.

Um comentário a A limitação de mandatos: o que está em jogo?

  1. O actual sistema de governo das autarquias é absolutamente permeável á corrupção. Pode dizer-se, e eu digo-o sem nenhumas dúvidas, que a corrupção é o cimento que confere sustentabilidade a este modo de governo. É essa corrupção – e os benefícios que dela tiram os agentes políticos ao nível local – que tem impossibilitado a reforma do poder local. Desde 1994 que o tema volta regularmente à agenda política e de lá sai, sem honra nem glória, isto é, mantendo-se tudo na mesma. A partir de um modelo em que não existe controlo do poder executivo -, por força das fragilidades colossais das Assembleias Municipais – com as reformas parciais que fortaleceram o poder dos Presidentes de Câmara tornando-os num “orgão” autárquico, o caciquismo/corrupção vivem dias de glória. Numa situação de crise como a ctual com todas as dificuldades que milhares de famílias sentem estão criadas condições para o reforço de um poder discricionário de base caciquista e à revelia da ética e dos príncipios democráticos. Uma utilização/gestão da coisa pública como coisa deles e dos amigos a quem reconhecem o direito de beneficiarem de parte do “bolo”.
    Urge tomar medidas para contrariar esta situação. Não tendo conhecimento das propostas de lei a que se refere o dr. Luís de Sousa será que a poderiam divulgar neste blogue ou fornecer um link para a podermos conhecer? E não seria possível iniciar um movimento – tipo petição – que clarificasse o que se deve entender por limitações de mandatos ? Também julgo que esta batota que o PS e o PSD querem fazer é chocante. A limitação de mandatos tem que ser efectiva e a lógica de uma suposta base territorial é uma chico-espertice devendo prevalecer a dimensão temporal válida para a totalidade do país.

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