Por David Marques, investigador da TIAC e autor do relatório de progresso da implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção em Portugal

Portugal ratificou em 2007 a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção – o primeiro instrumento jurídico de alcance global sobre o combate a este crime. Foi indiscutivelmente uma boa notícia. Ao adotar esta convenção, o país comprometia-se a implementar um conjunto concreto e detalhado de medidas de preventivas e repressivas da corrupção, agindo sobre as leis, as práticas e as instituições nacionais.

Hoje, é altura de fazer o balanço. Felizmente, a própria convenção (já ratificada por 160 países) prevê mecanismos de avaliação periódica dos progressos. Felizmente também, a sociedade civil (e em Portugal a TIAC) tem vindo a tornar-se cada vez mais uma parte integrante desse progresso, principalmente com a recente reunião do Implementation Review Group com as organizações da sociedade civil em Viena, Áustria.

Olhando então para os progressos portugueses, o que concluímos do nosso trabalho de avaliação?

Em primeiro lugar, se queremos tomar uma abordagem holística e integrada do combate à corrupção (precisamente aquela que a TIAC defende), importa perceber que a luta contra este crime não se ganha ou perde na mera transposição dos artigos da convenção para a legislação nacional. É preciso um esforço global e persistente, envolvendo toda a sociedade, para erradicar este fenómeno e garantir que as leis são efetivamente levadas à prática.

Ora, a diferença entre implementar um quadro legal e levar à prática, no terreno, o combate à corrupção é bem demonstrada pelo exemplo português. É verdade que os mecanismos jurídicos foram adotados – com a exceção de algumas questões chave, como a proteção dos denunciantes e os prazos de prescrição para alguns crimes cometidos por titulares de cargos políticos. No entanto, a implementação concreta dos mecanismos existentes continua a falhar, como se demonstra pela baixíssima percentagem de condenações em casos de corrupção, em combinação com uma perceção social que indica níveis crescentes de corrupção.

As consequências desta inação são dramáticas: como mostram diversos estudos nacionais e internacionais, há um crescente descrédito na Justiça em Portugal e uma perceção muito negativa dos esforços do Governo no combate à corrupção. Este descrédito, alimentado pela impunidade persistente de grandes agentes criminosos, deu cabo de muito do efeito preventivo que as leis criminais deveriam ter nestas matérias. Os cidadãos veem Portugal como um país onde políticos condenados ridicularizam o sistema judicial com total impunidade.

Esta ausência de resultados tem uma origem clara: a falta de uma Estratégia Nacional Contra a Corrupção, nunca adotada por sucessivos Governos, que não se limite a mudar um ou outro artigo do Código Penal mas dê por completo a volta à Administração Pública e ao sistema judicial. Sem isso, continuam a persistir quatro grandes obstáculos ao combate à corrupção em Portugal:

Primeiro, a falta de prioridade concedida aos casos de corrupção. Dada a própria natureza deste tipo de crimes, muitas vezes uma investigação eficaz exige a cooperação entre as autoridades judiciárias e a Administração Pública. As inspeções administrativas são essenciais para investigar e processar eficazmente os ofensores, já que é nestes organismos que está o pessoal especializado em áreas decisivas, como administração local, Ambiente, urbanismo ou contabilidade pública. No entanto, os estudos já realizados mostram que as instâncias administrativas não encaram a criminalidade financeira como uma prioridade – e nalguns casos estão mesmo indisponíveis para conceder ao Ministério Público os recursos e a prioridade que são solicitados para investigar casos de corrupção, ou continuam com a má prática de confrontar potenciais arguidos com os factos do crime muito antes de haver uma comunicação ao Ministério Público, conferindo àqueles uma espécie de pré-aviso para uma futura investigação criminal.

Segundo, a falta de especialização, formação adequada e recursos suficientes para investigar casos de corrupção. Esta séria barreira leva a dificuldades na deteção dos crimes e faz arrastar os procedimentos criminais, à medida que procuradores e juízes com pouca especialização precisam de mais tempo e ajuda para perceber as minúcias de cada caso. São problemas diretamente ligados à formação de magistrados em Portugal (quer juízes, quer procuradores), que começa logo com a sua formação inicial, parca em questões não jurídicas ou em matérias de criminalidade económica e financeira. Isso deixa os magistrados sem as ferramentas necessárias para levar a cabo uma investigação e um julgamento rápidos e eficientes. O resultado? Demoras e falhas sérias em investigações que, noutras circunstâncias, teriam pernas para andar.

Terceiro problema: o mar de oportunidades para os adiamentos processuais. É da natureza da corrupção ser um pacto secreto, sem testemunhas. Isso faz deste um crime difícil e demorado de detetar – às vezes só surgem indícios ou suspeitas anos depois dos factos, se tanto! Quando a isto se alia uma cultura ultra-protetora dos direitos dos arguidos, sobretudo no que toca ao procedimento criminal, sobram oportunidades para o arrastamento dos processos em torno de questões como a admissibilidade da prova ou o recurso constante de todas as decisões processuais. Nesta sucessão de expedientes facilmente se alcançam os prazos de prescrição. Vemos isto constantemente nos grandes casos de corrupção em Portugal onde, nos últimos anos, pessoas acusadas escaparam a prestar contas à Justiça, atrasando-a até à impunidade.

Finalmente, falta consciência cívica – um obstáculo gigantesco no combate à corrupção. Embora este tipo de crimes seja presença assídua nos media, o conhecimento público do que constitui corrupção, que comportamentos específicos a despoletam e que incentivos podem facilitar a denúncia, está ainda muito subdesenvolvido. No setor privado, as empresas geralmente ignoram o quadro legal e as sanções em que incorrem; e não conhecem os riscos de corrupção existentes no comércio internacional ou na contratação pública. As recomendações do Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE nesta matéria ainda não foram integralmente adotadas e o Estado português parece satisfeito em deixar empresas e cidadãos desenvencilharem-se sozinhos na promoção de informação e na criação de canais seguros para a denúncia.

Estas são apenas algumas das questões que devem ser abordadas com urgência durante a avaliação dos progressos de Portugal na implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. E à medida que esse trabalho prossegue, a sociedade civil tem de continuar envolvida. Esse envolvimento cívico é a única arma para assegurar que o combate empenhado e informado contra a corrupção não acaba substituído por folhas estatísticas e generalidades jurídicas.